Breve comentario acerca de la decisión del amparo sobre el 4% para educación

Publicado originalmente en la Ed. Reg. No. 27, año 2011, del boletín Communis Opinio del Comité de Estudiantes de Derecho de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) – Recinto Santo Tomás de Aquino (RSTA).

Por Ernesto Guzmán Alberto

El pasado 14 de diciembre de 2010, la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo falló el expediente número 030-10-00676, contentivo de una Acción Preventiva de Amparo interpuesta el 30 de noviembre del año 2010 por el Movimiento Cívico Toy Jarto y compartes. Esta decisión merece nuestra atención, en vista de que comprende un tema trascendental para la nación dominicana, que debe ser considerado a los fines de un mejor país.

A) PRETENSIONES DE LAS PARTES.

La Acción de Amparo interpuesta, resumidamente, perseguía la consignación del 4% del Producto Bruto Interno (PBI) en el presupuesto nacional del año 2011 para el renglón de Educación. Los amparistas, de manera principal, pidieron al Tribunal:

§  “Comprobar y declarar que el financiamiento mínimo consignado en la Ley 66-97 para la Educación es una garantía fundamental del derecho a la educación, por lo que es el deber constitucional de todos los poderes del Estado cumplir con sus disposiciones en la elaboración y ejecución del Presupuesto General del Estado” (sic).

§  “Comprobar y declarar que el incumplimiento de las disposiciones de la Ley 66-97 sobre financiamiento de la educación constituye una vulneración al derecho a la educación, el derecho a la igualdad, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, la dignidad humana y el principio de razonabilidad” (sic).

§  “Ordenar al Senado y Cámara de Diputados a cumplir con las disposiciones de la Ley 66-97, y muy en particular los artículos 197 y 198 de dicha Ley, en la Ley de Presupuesto General del Estado 2011 a ser aprobada” (sic).

§  “Ordenar al Senado y Cámara de Diputados aprobar la Ley de Presupuesto General del Estado 2011 antes del 31 de diciembre de 2010, ya de lo contrario seguiría vigente la Ley de Presupuesto General del Estado 2010, concretizando la vulneración del derecho a la aplicación del principio de razonabilidad, el derecho a la educación, el derecho a la igualdad, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia y la dignidad humana” (sic).

El Senado de la República y la Cámara de Diputados, con la total adherencia por parte de la Procuraduría General Administrativa, requirieron al Tribunal:

§  “Declarar la inconstitucionalidad del artículo 197 de la Ley General de Educación No. 66-97, del 09 de abril de 1997, por ser contraria a los artículos 233, 234, 235, 236, 237, 238 y 239 de la Constitución de la República” (sic).

§  “Declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo incoada por el Movimiento Cívico Toy Jarto y compartes, en razón de que la pretensión de los amparistas en el sentido de que el tribunal ordene al Senado de la República a la Cámara de Diputados aprobar la Ley de Presupuesto General del Estado 2011 antes del 31 de diciembre de 2010, constituye una vulneración a la separación de los poderes establecida en el artículo 4 de la Constitución de la República” (sic).

§  “Rechazar en todas sus partes, la acción de amparo incoada por el Movimiento Cívico Toy Jarto y Compartes, por no habérsele vulnerado ninguno de los derechos fundamentales, y además, porque la asignación del 4% para la educación no tiene rango constitucional, sino que está consignada en una ley adjetiva (Ley General de Educación)” (sic).

B) DECISIÓN JURISDICCIONAL.

La Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, presidida por la Mag. Sara Henríquez Marín, integrada además por el Mag. Federico Fernández y la Mag. Judith Contreras Esmurdoc, administrando justicia en nombre de la República; se pronunciaron, ordenaron, mandaron y firmaron la Sentencia cuyo dispositivo dice:

PRIMERO: “Declara, buena y válida, en cuanto a la forma, la presente Acción de Amparo interpuesta por las partes accionantes, Toy Jarto y Compartes, en contra del Senado de la República y la Cámara de Diputados de la República Dominicana” (sic).

SEGUNDO: “Rechaza, la excepción de Inconstitucionalidad y los medios de inadmisión planteados por las partes accionadas, Senado de la República y la Cámara de Diputados de la República Dominicana y la Procuraduría General Administrativa, por improcedentes, mal fundados y carentes de base legal” (sic).

TERCERO: “Rechaza, la presente Acción Constitucional de Amparo preventivo, por no existir amenaza de conculcación de derechos fundamentales en el Proyecto de Ley General de Presupuesto del Estado para el año 2011” (sic).

CUARTO: “Declara, el presente proceso libre de costas por tratarse de una Acción Constitucional de Amparo” (sic).

QUINTO: “Ordena, la publicación de la presente sentencia en el boletín del Tribunal Superior Administrativo” (sic).

C) MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN.

Los motivos principales de la decisión, se pueden concentrar en tres consideraciones principales del Tribunal:

a.       “Que el referido artículo 63 numeral 10 habla de que la ley consignará los montos mínimos y los porcentajes correspondientes a la inversión del Estado en la educación, la ciencia y la tecnología, con un carácter conminatorio; mientras que la Ley No. 66-97 solamente habla de educación, y mencionando dichos montos como un deber del Estado, derecho de prestación o programático, por lo que de lo anterior se desprende que existe una marcada diferencia entre lo planteado por nuestra Constitución y la indicada 66-97, Ley General de Educación” (sic).

b.      “Que al introducir el constituyente en nuestra Constitución Política del 26 de enero del presente año 2010, en cuanto al Derecho a la Educación, el referido numeral 10 del artículo 63, señalando que la Ley consignará montos mínimos y los porcentajes correspondientes a la inversión del Estado en la educación, la ciencia y la tecnología, no se refería a los montos consignados en el citado artículo 197 de la Ley 66-97, Ley General de educación, toda vez que la Constitución habla de una ley que se votará a posteriori a su promulgación, mientras que la referida Ley No. 66-97, fue promulgada y puesta en vigencia en el año 1997” (sic).

c.       “Que una vez establecido por este Tribunal Superior Administrativo, que la Ley 66-97, Ley General de Educación, no tiene rango constitucional, el Congreso Nacional, en sus atribuciones constitucionales establecidas en los artículos 93, inciso i), y 234 y siguientes de nuestra Constitución Política, tiene la potestad de votar la Ley de Presupuesto General del Estado, sin las restricciones que la Ley General de Educación señala en su artículo 197, por lo que procede rechazar la presente Acción de Amparo Constitucional al no existir amenaza de conculcación de derechos fundamentales por parte del Congreso Nacional si aprobare la Ley General de Presupuesto” (sic).

D) APRECIACIÓN DE LA DECISIÓN.

Sobre la Consideración (a):

La ley es clara y determinante[1]: Establece el plazo y monto al que debe llegar la inversión del Estado en educación: “El gasto público anual en educación debe alcanzar en un período de dos años, a partir de la promulgación de esta ley [la cual data del año 1997] un mínimo de un dieciséis por ciento (16%) del gasto público total o un cuatro por ciento (4%) del producto bruto interno (PBI) estimado para el año corriente”. Soslaya además el Tribunal, que los derechos económicos, sociales y culturales, vistos como derechos prestacionales y normas programáticas también son justiciables[2].

La Ley General de Educación es congruente con lo preceptuado por la Constitución de la República [contrario al criterio del Tribunal de que “existe una marcada diferencia entre lo planteado por nuestra Constitución y la indicada 66-97, Ley General de Educación”], resultando, en este caso particular, estéril el debate sobre si la norma es de naturaleza programática o de carácter conminatorio [cuya exigibilidad sería directa e inmediata], toda vez que el umbral mínimo ha sido preestablecido por el legislador, en un lapso de tiempo razonable, en el cual sí habría un plazo programado para la efectividad del articulado, teniendo que hacerse real ya, al transcurrir ese tiempo de dos años desde el 1997, y existiendo condiciones materiales para su fiel cumplimiento.

Es de vital importancia la determinación de los alcances de los derechos sociales, económicos y culturales: “Para que sean exigibles, debe estar claro lo que se va a exigir. Y han hecho un esfuerzo (los economistas) por definir lo que es exigible, trabajando en torno al concepto de bienes meritorios y al establecimiento de umbrales mínimos, que se puedan universalizar efectivamente y que, al ser universales, sean exigibles al Estado”.[3] Esta es la razón de ser del contenido del artículo 197 de la Ley General de Educación, que está constitucionalmente enlazado. En caso contrario, ¿qué sentido tendría dicho precepto legal?

El empleo de la conjugación verbal “debe”, contenido en el artículo 197 de  supraindicada ley, no puede interpretarse a modo de disuadir las obligaciones del Estado. Siendo así las cosas, tampoco estaría República Dominicana conminada a la protección, promoción, garantía y respeto de los derechos humanos, obligaciones generales de los Estados en la materia[4], ya que es la terminología usual en las convenciones a través de las cuales se compromete internacionalmente. La tesitura del Tribunal en el sentido de establecer, con latente pasividad, que la Ley General de Educación “solamente habla de educación, y mencionando dichos montos como un deber del Estado” [subrayado nuestro], no hace más que restarle fuerza con deliberada intención.

Sobre la Consideración (b):

En el segundo considerando principal, los magistrados hacen una interpretación dejando sin sentido algo que ya lo tiene, es decir, reconocen la existencia de una ley que establece porcentajes, que obliga al Estado, para llevar a colación una norma “inexistente”, porque “se votará a posteriori a su promulgación” (sic) [de la constitución]. Desprecian la norma más favorable [principio de favorabilidad: “Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos[5]...]; aquella que sin haber sido derogada [ni el artículo 197 de la ley 66-97 haber sido declarado inconstitucional], aún representa grandes ventajas al Soberano, asimilables a derechos adquiridos por el pueblo dominicano.

Esta antinomia inexcusable, siguiendo la interpretación jurisdiccional, sería contrastable con el principio de irretroactividad de las normas, toda vez que no se reúnen en este caso las condiciones para descartarla por la ley ser anterior [del año 1997] a la constitución [del año 2010], como efectivamente hizo el Tribunal en su segunda consideración principal (‘b’), y que a juicio de éste la nueva constitución: “…no se refería a los montos consignados en el citado artículo 197…” (sic), por el simple hecho de que el término empleado por la Asamblea Revisora fue: “consignará”. En tal sentido, ha juzgado el máximo Tribunal que: “…se infiere, por lógica jurídica, que sería retroactiva toda ley que altera o alterara derechos adquiridos… establecidos conforme a una legislación anterior…”[6]. De ese modo el fallo comentado es un evidente ejercicio de retroactividad en menoscabo de intereses colectivos preponderantes y previamente alcanzados.

En esos términos, estableció la Corte Constitucional de Colombia que: “Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo” [7][subrayado nuestro]. Razonadamente podría alegarse que la Constitución, a diferencia de la ley, tiene otro matiz en cuanto a lo antes indicado ─incuestionable criterio─. No obstante, el tema de la educación y sus derivaciones reviste mayor minuciosidad por tratarse de derechos fundamentales, cautelados por principios como el de progresividad y no regresión, y reforzados por otros como el de favorabilidad, irretroactividad y la interpretación pro hómine y pro libertatis.

Con su interpretación, el Tribunal incurre en violación de los antes referidos principios constitucionales de rango universal pro hómine y pro libertatis, toda vez que “ante diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por aquella que conduzca a una mejor protección de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale decir, el principio pro hómine impone que, en lugar de asumirse la interpretación restrictiva, e impedir el derecho a la efectiva tutela jurisdiccional, se opte por aquella que posibilite a los recurrentes el ejercicio de dicho derecho.”[8] Léase dispositivo legal como norma, respetando la Supremacía Constitucional.

Se puede inferir también, que mediante esta motivación, el Tribunal implícitamente declara que la Constitución derogó el artículo de la Ley General de Educación que establece los montos de consignación en el presupuesto para este renglón, una “derogación judicial” sustentada en tiempos verbales y gramática del lenguaje, una manera poco entendible. Lo que sí podría indefectiblemente hacer el legislador es derogar, en el ejercicio de sus funciones, una ley anterior, pues es su ámbito de actuación, facultad y competencia. Lo que merece ser  más meticulosamente examinado es cuando la derogación versa sobre medidas internas vinculadas directamente a compromisos internacionales, como ocurre en este caso, ya que de este modo no sería exclusivamente cuestión del principio de progresividad, sino que arrastra la no regresión de derechos; ambas reglas básicas de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Continuando con el término “consignará” juzgado por el Tribunal, el lenguaje constitucional no puede ser en tiempo presente, ya que como dice el profesor Eduardo Jorge Prats: “La Constitución se asume también como tarea de renovación, y por eso se dice que no es el pasado, sino el futuro el problema de Constitución. Los temas Constitucionales del futuro que no pueden pasar inadvertidos ni al Constituyente ni al intérprete Constitucional”.[9] A todas luces resulta débil el razonamiento del Tribunal sobre este aspecto. Lo anterior, que compartimos en lo absoluto, robustece la idea de que la Constitución no puede comprender exclusivamente la actualidad ─los problemas contemporáneos─ sino que se desplaza en el tiempo y el espacio hacia el futuro; pero lo hace abrazando la realidad, y es que preexisten normas que están vigentes y no se contraponen a la Constitución, ni en fondo, ni en forma, como ocurre con la Ley General de Educación.

Cuando la Asamblea Revisora prescribe imperativamente que “la ley consignará los montos mínimos y los porcentajes correspondientes”[10], no deroga tácita ni expresamente el canon legal que ya lo dispone. Más bien se busca acentuar la ley que consigna dichos montos mínimos y porcentajes correspondientes, así como constitucionalizar la obligación de que el Estado promulgue leyes en ese sentido. El Tribunal desbordó sus límites al suponer que el legislador se refería a una ley futura, porque no hay indicios de ello por ningún lado; ni en espíritu. De lo que sí hay constancia es de la existencia de una ley que establece un monto porcentual determinado para educación, la cual quedó suplantada con tan debatibles interpretaciones.

Sobre la Consideración (C):

En nuestro sistema de fuentes, la Constitución de la República tiene jerarquía superior a la ley −principio de supremacía de la constitución−, algo que en este caso no implica su absoluta inobservancia ante el presunto conflicto normativo suscitado, toda vez que la Ley General de Educación, al constituirse en norma que de alguna forma adjetiviza el derecho a la educación, un derecho constitucional vincula al Poder Legislativo, no obstante su facultad constitucional de legislar, ya que a la sombra de esta ley coexisten varios instrumentos internacionales que la amparan, los cuales, en virtud de la Resolución 1920-2003[11] dictada por la Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, Jurisprudencias y la Constitución misma, tienen rango constitucional por versar sobre derechos humanos: Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado dominicano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado.[12]

Decimos lo anterior porque República Dominicana está apegada “a las normas del derecho internacional…”[13], y sus relaciones internacionales “se fundamentan y rigen por… el respeto a los derechos humanos y al derecho internacional”[14]. En ese derecho internacional es que subyace el principio de progresividad, en virtud del cual “las transformaciones deben ser a favor del desarrollo de los derechos, es decir, un proceso de avance y ampliación del umbral,” [15] más allá del 4% del PBI. La Convención Americana establece que: “Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias… para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura…,”[16] una cláusula progresiva no restrictiva, que ha sido desarrollada más extensamente por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR), no siendo eximente ni siquiera la simple invocación de escasez de recursos económicos.

A pesar de que la ley haya sido inobservada de antaño, está vigente y prescribe claramente el deber ser; así que poco importa que siempre haya sido quebrantada y que para el año 2011 se haya producido un incremento porcentual −irrisorio− sin aún cumplir con lo preceptuado por la ley. Desde una justa óptica debe focalizarse la legalidad del asunto. La constitución dominicana proclama que a través de los representantes del pueblo, dispersos en los distintos poderes e instituciones, es que se ejercen los poderes en los términos que establecen la Constitución y las leyes[17], estando la ley suficientemente clara respecto al monto porcentual atribuible a educación.

La amenaza al derecho fundamental a la educación no se configura únicamente impidiendo su disfrute, sino con las precariedades a nivel nacional, la discriminación en el ejercicio, las dificultades para acceder al disfrute, y todos los demás problemas enraizados en el sistema educativo. La interpretación constitucional a la que se avocó el Tribunal quedó inconclusa, pues: “Sólo una visión completa del texto constitucional puede arrojar conclusiones aceptables sobre todo lo que ella significa”.[18] Soslayaron la función del Estado, así como principios y valores claves para irrigar Justicia, y sobre todo para proteger la Constitución y al Soberano.

E) CONCLUSIONES.

En concordancia con parte de la doctrina y Tribunales extranjeros, era de esperarse que nuestra jurisdicción abarcara la cuestión de los derechos de segunda generación esencialmente como normas programáticas; una forma elegante de los países postergar el cumplimiento de sus responsabilidades. En un escenario como el actual, donde los llamados a tutelar derechos e impartir justicia se encuentran en incertidumbre ante cambios en su estructura organizacional, esto nos lleva a pensar que probablemente no era momento oportuno. Una excusa no válida.

La cuestión es tanto la sana voluntad como la creatividad judicial, ambas son importantes, pues los jueces a la hora de impartir justicia, y más en materia de derechos fundamentales, deben hacer una retrospección y situarse en un nivel que les permita comprender que parte de su rol es recordar o alertar por el incumplimiento –parcial o total− de las obligaciones estatales con el pueblo. ¿Acaso no hay discriminación en el ejercicio del derecho a la educación? ¿No existen déficits de aulas, butacas, escuelas...? ¿Hay instituciones educativas del Estado en todo sitio donde debería haber? ¿Todos los centros educativos públicos tienen las condiciones y mínimos estándares para su función? ¿Es nuestro sistema educacional fiable y efectivo?

Hay que reconocer dos puntos importantes a favor de los recurridos. El primero es que, ciertamente, mediante esta acción resultaba improcedente constreñir al Poder Legislativo de la forma intentada, que transgredía de una forma u otra su facultad constitucional de legislar [sancionando la Ley de Presupuesto Nacional]. El segundo aspecto, que problematiza el éxito de la acción intentada, es la indeterminación ─in concreto─ de la vulneración o su magnitud, en otras palabras, el carácter abstracto dificulta la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales por parte de los Tribunales.

En la distribución de recursos en todo el territorio nacional se evidencia mucha inequidad, siendo la educación un medio efectivo para el equilibrio requerido. Pagamos expertos nacionales e internacionales para que redacten informes, diagnostiquen y formulen soluciones, cuyos resultados archivamos indefinidamente. Uno de los más recientes es el informe de la Comisión Internacional para el Desarrollo Estratégico de la República Dominicana, entregado al Presidente de la República el 23 de noviembre de 2010, en el cual se afirma que: “El 4% del PBI debería ir a educación, pero solo el 2.5% se invierte efectivamente cada año”[19], y asimismo señala que “la cuestión de la educación es sin duda el desafío principal que deberá atender la República Dominicana en los próximos años. Hoy el Estado se ha casi desvinculado […]”[20].

Ni hablar de la conexidad del derecho a la educación con otros de igual jerarquía e importancia, que siendo tan débilmente tutelados y precariamente promovidos, abonan a la exclusión social y nos mantiene atados al subdesarrollo. A nuestro entender, la responsabilidad internacional de República Dominicana queda comprometida al menos en un punto esencial: Violación al principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.

Podemos constatar que −se cumpla o no− tenemos una Ley General de Educación que establece un monto porcentual mínimo de inversión en este renglón, y cuando se reclama por su cumplimiento, el sistema deniega cualquier intento por ponerla en práctica, léase la ley. Con esta decisión judicial se evidencia un desamparo de la jurisdicción contencioso administrativa al pueblo dominicano, sentencia que amerita mucha atención por los estudiosos del derecho.

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[1] Art. No. 197: Ley No. 66-97: “El gasto público anual en educación debe alcanzar en un período de dos años, a partir de la promulgación de esta ley, un mínimo de un dieciséis por ciento (16%), del gasto público total o un cuatro por ciento (4%) del producto bruto interno (PBI) estimado para el año corriente, escogiéndose el que fuere mayor de los dos, a partir del término de dicho período, estos valores deberán ser ajustados anualmente en una proporción no menor a la tasa anual de inflación, sin menoscabo de los incrementos progresivos correspondientes en términos de porcentaje del gasto público o del producto interno bruto (PBI).”

[2] Crf. Langford, Malcom. “Justiciabilidad en el ámbito nacional y los derechos económicos, sociales y culturales: Un análisis socio-jurídico”. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/.

[3] “Derechos económicos, sociales y culturales, política pública y justiciabilidad”. CEPAL. Bogotá: 2004.

[4] Cfr. Guzmán Alberto, Ernesto. “La educación como derecho y obligación estatal”. Communis Opinio: Año 2, Ed. Reg. No. 26. CED PUCMM. Pág. No. 8.

[5] Art. 74.4 de la Constitución de la República Dominicana.

[6] Sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana de fecha 07 de marzo del año 2007.  Caso Asociación Dominicana de Empresas Fronterizas, Inc. Y compartes / Acción de inconstitucionalidad. http://www.suprema.gov.do/

[7] Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia, de fecha 24 de noviembre del año 1994. Sentencia C-529/94).  http://www.corteconstitucional.gov.co/

[8] Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú, de fecha 04 de mayo del año 2004. Expte. No. 0075-2004-AA/TC. Caso Roberto Otilio Gago Porras y Otros. http://www.tc.gob.pe/

[9] Jorge Prats, Eduardo. “Los Retos del Estado de Derecho en la República Dominicana”. Seminario Internacional “Reformas y Estado de Derecho”: Santo Domingo, 08 de octubre de 2009.

[10] Art. 63.10. de la Constitución de la República Dominicana del 26 de enero de 2010.

[11] Resolución 1920 de fecha 13 de noviembre del año 2003, dictada por la Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana.

[12] Art. 74.3 de la Constitución de la República Dominicana.

[13] Op. Cit. Art. 26.

[14] Ibídem.

[15] Op. Cit. “La educación como derecho y obligación estatal”. Communis Opinio: Ed. Reg. 26. Pág. No. 9.

[16] Art.26 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

[17] Art. 2 de la Constitución de la República Dominicana.

[18] Revista de Derecho, Univ. del Norte, 23:111-140, 2005. Uribe Arzate, Enriquie. “Actualidad y perspectivas de la interpretación constitucional en México”. Pág. No. 120. Disponible en: http://www.uninorte.edu.co /

[19] “Informe de la Comisión Internacional para el Desarrollo Estratégico de República Dominicana”. Bajo la Dirección del Dr. Jacques Attali. Attali & Associés: Noviembre 2010. Pág. No. 28.

[20] Op. Cit. Pág. No. 30.